Por: Júlio César Anjos
1 Lei de Responsabilidade Fiscal
1.1 Conceito
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) surgiu para complementar a
Constituição Federal no Capítulo II do Título VI da CF (Constituição Federal).
A lei complementar estabelece normas públicas voltadas para a responsabilidade
e gestão Fiscal (LEI COMPLEMENTAR, 2000).
A lei estabelece regras para uma melhor administração nas contas
públicas, em que o administrador público deve seguir diretrizes para conduzir
de forma planejada e transparente o equilíbrio entre as receitas e despesas da
coisa pública.
Dentro das premissas da LRF estão: limites para despesa com pessoal,
limites para dívida pública, metas para controlar receitas, e metas para
controlar despesas. O administrador público não pode criar uma despesa que
passe 2 (dois) anos sem gerar uma fonte de receita que abata tais despesas. O
gestor não pode comprometer, também, o orçamento vigente e os orçamentos
futuros. Por fim, a LRF cria instrumentos para controle de finanças públicas em
ano de eleição, para evitar exageros dos governantes que querem permanecer no
poder ou se aproveitar do erário público para campanhas eleitorais, e afins.
A LRF prevê: Disposições Preliminares, Planejamento, Receita Pública, Despesa
Pública, Transferência Voluntárias, Destinação de Recursos Públicos para o
Setor Privado, Dívida e Endividamento, Gestão Patrimonial, Transparência
Controle e Fiscalização, Disposições Finais e Transitórias (CASA CIVIL, 2000).
1.2 Objetivos
Conforme as dicas do site do Ministério da Fazenda, a Lei de
Responsabilidade fiscal tem o Objetivo de:
“Melhorar a administração das contas públicas no
Brasil. Com ela, todos os governantes passarão a ter compromisso com orçamento
e com metas, que devem ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder
Legislativo” (PLANEJAMENTO, 2012).
Meta na administração significa um objetivo, um ponto em que algo ou
alguém quer chegar, através de mecanismos e ferramentas que tornem realizável o
determinado propósito. Sendo assim, o objetivo da ferramenta Lei Complementar
visa o melhoramento da conduta e da eficácia da máquina pública, com os
mecanismos previstos em lei, doravante medidas prévias que permitem ou inibem o
administrador público a prestar contas à sociedade.
A eficiência ou eficácia da coisa pública melhora o erário público,
dinheiro esse que será destinado em devolução aos serviços que o povo
necessita.
2 Lei de diretrizes Orçamentárias
2.1 Os Objetivos
O Objetivo das Diretrizes orçamentárias é fazer trilhar, dar caminho, e
orientar sobre os aspectos legais da elaboração do orçamento fiscal do poder
público. Conforme o Tesouro Nacional, O Objetivo da Lei de Diretrizes
Orçamentárias é:
“a finalidade precípua de orientar a elaboração dos
orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas
estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual - LOA com as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA. De acordo com
o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: compreenderá as metas e prioridades da
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente; orientará a elaboração da LOA; disporá sobre as alterações
na legislação tributária; e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento” (TESOURO NACIONAL, 2012).
As despesas com capital são despesas que o Estado efetua em Escola,
Hospitais e etc. Tais despesas, embora sejam importantes para o público –
entendam-se os contribuintes -, não podem extrapolar o valor planejado
anteriormente sem uma justificativa plausível, sem um estudo que aponte a
urgência em extrapolar a coisa pública para atender a necessidade momentânea.
A finalidade precípua da Lei de Diretrizes Orçamentárias é dar um norte[1]
para a elaboração do orçamento para o ano vindouro, para o ano
conseqüente. A LDO (Lei de Diretrizes
Orçamentárias) também orientará para a elaboração da LOA (Leis Orçamentárias
Anuais) da União, dos Estados e Municípios.
Se a LRF é universal, a LDO já é um mecanismo criado pela jurisdição,
seja de esfera Federal, Estadual ou Municipal. Cada ente fará a LDO respeitando
as normas e regras apresentadas na LRF.
No caso da União, pó exemplo, A LDO prevê: Metas e Prioridades da Administração
Pública Federal, Estrutura e Organização dos Orçamentos, Diretrizes para
Elaboração e Execução dos Orçamentos da União e suas alterações, Disposições
Relativas à Dívida Pública
Federal, Disposições relativas às Despesas da União com Pessoal e Encargos Sociais,
Política de Aplicação dos Recursos das Agências Financeiras Oficiais de Fomento,
Disposições sobre Alterações na Legislação e sua Adequação Orçamentária, Disposições
sobre a Fiscalização pelo Poder Legislativo, sobre as Obras e Serviços com
Indícios de Irregularidades Graves (CASA CIVIL, 2011).
A Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 estabelece que integre a
lei de diretrizes orçamentárias o anexo III - Metas Fiscais, anexo IV - Despesas
que constituem Obrigação Constitucional ou Legal da União, e anexo V - Riscos
Fiscais.
2.2 Anexos de Metas fiscais
Segundo CARVALHO (Pg 46, 2010):
“O anexo de metas fiscais estabelecerá as normas
anuais relativas a receitas, a despesas, a resultados nominais e primários, e
ao montante da dívida pública, para o exercício que se referir e aos dois
exercícios subseqüentes. O anexo conterá ainda a avaliação das metas no período
anterior, a evolução do patrimônio líquido, avaliação da situação financeira e
atuarial, demonstrativo da estimativa, e compensação da renúncia de receita e
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado”.
O Anexo de Metas fiscais demonstra com previsão de 2 anos (conforme o que
prevê a LRF), as receitas a gerar e as despesas a consumir. As metas fiscais também devem mostrar o
superávit/déficit primário que poderá se concretizar, a fim de estabelecer a
diretriz para o ano subseqüente. A regra é de dois anos pois, pelo
entendimento, não se pode gerar despesas além de dois anos, como prevê a LRF.
O anexo verifica o montante da dívida pública e o gerenciamento de tal
desembolso, para que não ocorra um crash[2] no caixa da nação. As Metas fiscais
também observarão a situação da balança de pagamentos da contabilidade nacional.
O PIB é indexador das receitas, sendo que o aumento do PIB justifica um
maior gasto do governo pela relação dívida/PIB. O anexo verifica se haverá a longo prazo um
aumento ou uma redução de receita devido aos acontecimentos micro e macro
econômico. O anexo também prevê que havendo qualquer mudança na economia poderá
ser feita alteração das metas vindouras. Considera-se aumento da receita quando
se aumenta o tributo, o que difere do aumento da arrecadação.
Há também previsões de renúncia de receitas em caso de emergência do
estado, mas o próprio governo entende que Renúncia de receita é como se fosse
uma despesa.
Por fim, despesa de caráter continuado é uma despesa corrente derivada de
lei, de medida provisória, que fixe para o ente obrigação legal de sua
execução, por um período superior a dois exercícios.
2.3 Anexos de Riscos fiscais
Com o objetivo de prover maior transparência na
apuração dos resultados fiscais dos governos a Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000, Lei de Responsabilidade
Fiscal, estabeleceu que a Lei de Diretrizes Orçamentárias Anual devesse
conter o Anexo de Riscos Fiscais, com a
avaliação dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as
contas públicas no momento da elaboração
do orçamento. Para efeito deste Anexo
consideram-se as afetações no orçamento originárias de situações decorrentes de
obrigações específicas do governo estabelecidas por lei ou contrato, pela qual
o governo deve legalmente atender a obrigação quando ela é devida, mas que cuja
ocorrência é incerta. São apresentados
os conceitos dos riscos fiscais bem como a sua classificação em duas
categorias: de riscos fiscais orçamentários e de dívida. Em seguida são identificados e avaliados os
potenciais fatores de risco advindos de cada categoria
Riscos fiscais são situações imprevistas que afetam o orçamento original
e situações em que a ocorrência é incerta, fazendo uma provisão sobre as
possibilidades de problemas fiscais, em situações contingenciais.
Existem dois tipos de riscos fiscais: O orçamentário e de dívida. Os
riscos fiscais de natureza orçamentária são as situações que se caracterizam
pelo não se confirmarem os estudos sobre receitas e despesas feitas no
orçamento. Na receita, o problema pode afetar a projeção, já na despesa o problema
pode ocorrer na variação de valor nas alocações previstas em lei. O remédio a tomar
quando ocorrer tais erros se dá através de revisão de receitas e reprogramação
de despesas.
Os riscos fiscais de natureza de dívida são os ocorridos em variação de taxa
de câmbio, juros, inflação, títulos vencidos, tudo que faça aumentar a dívida
pública do governo. Tais mutações da dívida ocasionada pelas mudanças externas
podem colocar em risco a capacidade de solvência do governo, gerando um abalo
no mercado, e uma volatilidade especulativa que gera crises.
As contingências são riscos fiscais ocasionados por imprevistos, seja da
natureza, seja do mercado externo, ou etc. São eventos que podem ou não
acontecer, como no caso das disputas judiciais. Um risco fiscal de contingência
via judicial pode ser uma receita ou uma despesa no futuro, por isso é
contingencial.
3 Lei Orçamentária Anual
3.1
os objetivos
Segundo a enciclopédia:
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei elaborada
pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e as receitas que serão
realizadas no próximo ano [...] A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e
autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se
durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas
acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao
Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional. Por
outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo
muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o
gasto, abaixo dos limites autorizados pelo Congresso [...] O Orçamento anual
visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual (PPA),
segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
(WIKIPÉDIA, 2012).
É um dispositivo confeccionado, com duração de um ano, que atenderá as
regras da LDO e da LRF e da Constituição, sendo parâmetro legal aos governistas
para a administração pública. Tal objetivo visa prever receitas e despesas a
serem realizadas a um determinado governo.
Em mãos a Constituição, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a elaboração da
LDO, surgem outros documentos como a proposta orçamentária elaborada pelo
executivo, com detalhamento de despesas e receitas. Após todos os ingredientes
selecionados, o orçamento é criado.
O executivo cria a LOA, mas tudo o que constar no documento deve estar em
pleno acordo dos documentos elaborados pelo legislativo, como a Constituição, a
LRF, e a LDO. E, mesmo assim, o legislativo tem que aprovar a LOA.
A população pode efetuar a LOA, como previsto na LRF, no art. 48 da CF[3]. Qualquer cidadão, partido político,
sindicato, pode denunciar qualquer indício de fraude na execução do orçamento
que fora aprovado pela sociedade (via legislativo).
3.2 Reserva de contingência
A reserva de contingência sempre será feita pela base de cálculo da
Receita corrente líquida subtraída por um percentual determinado pelo
governante. Conforme o que explica o professor da IBAM/URFJ:
Atualmente, de acordo com o artigo 5º, III, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o projeto de Lei de Orçamento Anual (LOA) conterá a
Reserva de Contingência cuja forma de utilização e montante, calculados com
base na Receita Corrente Líquida, será estabelecida na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, e destinados, em princípio, ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Esclareça-se que a
Lei de Responsabilidade Fiscal deixou a decisão sobre o percentual a ser
aplicado sobre a Receita Corrente Líquida para a formação do seu montante a
cargo da administração da entidade, que deverá ter o cuidado de não super dimensioná-lo
e utilizá-lo sempre como um valor restrito à sua finalidade. (REIS, 2012).
Reserva de contingência são um valor alocado para resolver os
imprevistos, situações extraordinárias não previstas na geração de
despesas. Um valor conservado para
atender as necessidades ocasionadas por passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos.
3.3 Características
“A LOA tem característica de anuidade, unidade, universalidade,
exclusividade, Especificação, publicidade, clareza, exatidão, não afetação das
receitas e orçamento Bruto” (EXATEC, 2012).
A LOA tem como objetivo satisfazer as necessidades da população seja na
esfera, municipal, Estadual ou federal.
Caracteriza-se por definir o que, quem, quando, como, onde, porque, como
fazer a execução das verbas públicas e o pagamento das contas de despesas. O
caráter da LOA é o reflexo da administração durante todo o ano de mandato do
governante, com o detalhamento sobre as ocorrências do passado, presente e
futuro.
A LOA é anual, então a validade é de um ano apenas.
4 Execução Orçamentária e cumprimento de metas
Segundo enciclopédia:
A LRF determina que até trinta dias após a publicação
dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, o
Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de
execução mensal de desembolso. A LRF determina ainda que os recursos legalmente
vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender
ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso. Isso é uma forma de evitar que verbas com destinação
específica, tais como os percentuais constitucionais destinados à saúde e
educação sejam empregados em fins diversos. Caso se verifique, ao final de um
bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. No
caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição
das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às
reduções efetivadas. Porém, não serão objeto de limitação as despesas que
constituam obrigações constitucionais e legais do ente (tais como os
percentuais obrigatórios para saúde e educação), inclusive aquelas destinadas
ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
orçamentárias. A execução orçamentária e financeira identificará os
beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de
contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem
cronológica de apresentação dos precatórios, como determina a Constituição.
Após trinta dias após o término do estudo da LRF, o governante
disponibilizará cronogramas e programações para desembolso. O objetivo do gasto
será feito através do objetivo do apontamento do orçamento, sem desvio de
receita para outros fins que não sejam os justificáveis pela LDO. A LRF é um instrumento que faz reduzir a
incidência de desvio de verba pública orçados em uma determinada área ser
manobrados para outra, a fim de planejar a coisa pública de forma responsável.
Se em dois meses o gestor verificar que não conseguirá cumprir o anexo de
meta fiscal, os poderes e o ministério público divulgarão limitação de empenho
e movimentação financeira, segundo os os critérios da LDO.
5 RECEITA PÚBLICA
Receita Pública é a soma de ingressos, impostos, taxas, contribuições e
outras fontes de recursos, arrecadados para atender às despesas públicas.
5.1 Previsão
Previsão: é a estimativa do que se pretende arrecadar durante o
exercício.
A Contabilidade Pública registra a previsão da receita e a fixação da
despesa, estabelecidas no Orçamento Público aprovado para o exercício,
escritura a execução orçamentária da receita e da despesa, faz a comparação
entre a previsão e a realização das receitas e despesas, controla as operações
de crédito, a dívida ativa, os valores, os créditos e obrigações, revela as
variações patrimoniais e mostra o valor do patrimônio.
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação. IN TCU nº 38/2000
A LRF estabelece que constitua os requisitos essenciais na gestão de
previsão e arrecadação de receita de todos os tributos, sendo proibidas
transferências voluntárias para fins que não estejam previstos não disposto
referente aos impostos.
As previsões de receita terão modificações quanto: alteração da
legislação, variação de índice de preço, crescimento econômico, acompanhado de
demonstrativos das evoluções dos últimos 3 anos, pra metodologia de cálculos.
A re-estimativa só será permitida se: comprovado erro ou omissão técnica
ou legal. As receitas de crédito não podem ser superiores às despesas de
capital constantes do projeto de lei orçamentária. E 30 dias antes do prazo
final para encaminhamento das propostas o executivo enviará para o ministério
público as propostas para apreciação.
5.2 Renúncia
Da Renúncia de Receita
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
A lei Rouanet como estimulante à cultura do país permite que seja feita a
renúncia fiscal para incentivar a pasta do ministério e assim melhorar o setor
cultural.
Para incentivar a exportação, o governo aplica renúncia fiscal através de
um processo de exportação chamado drawback isenção, restituição e suspensão.
Uma renúncia deve constar um relatório de impacto orçamentário/financeiro
no exercício, e atender as diretrizes orçamentárias nas seguintes condições: se
a renúncia foi considerada na estimativa e que não afetará as metas de
resultados fiscais.
A renúncia é anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
isenção, alteração de alíquota, modificação de base de cálculo, e outros
benefícios.
6 despesa pública
Despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes
públicos para custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados à
sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de capital).
6.1 Geração
Quando o governo aumenta ou expande a despesa através de estimativa de
impacto orçamentário no exercício.
A lei complementar adequada a despesa objeto de dotação específica, que
esteja abrangida pro crédito genérico, em que todas as despesas somadas não
sejam ultrapassadas os limites estabelecidos para o exercício.
Empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de
obras; desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182 da
Constituição
6.2 Obrigatória de caráter Continuado
Segundo o SERPRO:
“É uma despesa corrente que gera obrigação legal de
execução por mais de 2 anos. Há, portanto, expectativa de direitos para terceiros,
oponíveis contra o Estado, gerando obrigatoriedade de alocação de recursos no
orçamento para execução por, pelo menos, três exercícios, segundo os critérios
previamente estabelecidos em lei, medida provisória ou ato normativo. Ficam
fora desse conceito todas as despesas de custeio que são anualmente alocadas no
orçamento sem dependerem de outra lei e todas as despesas de capital.”
Despesa que há obrigatoriedade legal de execução por um período de dois
anos. É o custeio que visa a continuidade do andamento da gestão do órgão
público. São despesas rotineiras, que se faz necessária a existência para que
haja a manutenção da coisa pública.
6.3 Despesa com seguridade social
São as despesas provenientes de caráter continuado, que também auxiliam a
manutenção do órgão público, como um desembolso do gestor público para um
aposentado ou pensionista.
É um orçamento da seguridade social, um dispêndio que é aplicado ao
caráter social, garantia social da sociedade, que é arrecadado através de
contribuição e abastecido para o segurado após cumprir exigências legais o
direito de ressarcimento.
Mas a seguridade social não é apenas a aposentadoria. A saúde e a
assistência social também são de caráter de seguridade social. A saúde e a
assistência social são vistos, pelo gestor público, como um investimento ao bem
estar social do indivíduo, que terá mais saúde (ocasionando menos custos com
doenças), e também tornará a sociedade mais hábil para fazer progredir a nação.
A destinação das despesas de caráter continuado de seguridade social não
pode ser transferível, e as receitas como o recolhimento do INSS são
direcionadas exclusivamente para tal fim, da saúde, assistência e seguridade
social.
REFERENCIAS
BRASIL. CASA CIVIL. Constituição (1988).
Planalto. Lei de Diretrizes Orçamentárias (2011). Em acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Disponível em:
Acessado em: 30 mar 2012.
BRASIL. CASA CIVIL. Constituição (1988).
Planalto. Lei de Diretrizes Orçamentárias (2011). Em acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Anexo III – Metas Fiscais Disponível em: Acessado em: 31 mar 2012.
BRASIL. CASA CIVIL. Constituição (1988).
Planalto. Lei de Diretrizes Orçamentárias (2011). Em acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Anexo V – Riscos Fiscais. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/Anexo/anl12465-anexo.v.pdf>
Acessado em: 31 mar 2012.
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BRASIL. CASA CIVIL. Constituição (1988). Planalto.
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no Capítulo II, Título VI, da Constituição Federal. Brasília, 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
Acesso em: 28 mar 2012.
BRASIL, PLANEJAMENTO. Lei de Responsabilidade
Fiscal. Dicas. Disponível em:
Acessado em: 31 mar 2012.
BRASIL. SERPRO. Despesa de caráter continuado.
Disponível em: https://moodle.eadesaf.serpro.gov.br/mod/book/view.php?id=10116&chapterid=5991
acesso em: 01 mar 2012.
CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e contabilidade
pública. Teoria, prática e mais de 800 exercícios / Deusvaldo Carvalho – 5.ed.
- Rio de Janeiro : Elsevier.2010.
(Provas e concursos).
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Política, Economia e Informação. Júlio César Nunes dos Anjos. 2012. Disponível
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EXATEC. Assessoria Contábil. Contabilidade Porto
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Acessado em 01 de abr 2012.
MICHAELIS: moderno dicionário da Língua
Portuguesa. [São Paulo]: Melhoramentos, 2009. Disponível em:
Acesso em: 29
mar 2012.
Tesouro Nacional. Fazenda. Portal Siafi,
Principais Atribuições, Execução Orçamentária, Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Disponível em:
Acessado em: 29 mar 2012.
Universidade Tuiuti do Paraná. Normas Técnicas:
elaboração e apresentação de trabalhos acedêmico-científicos / Universidade
Tuiuti do Paraná. – 3. Ed. – Curitiba: UTP, 2012. 160p.
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